A | A | A
Go to English site

EU/EØS-prosessen – fra ekspertgrupper til norsk lov

21.01.2009 // Debatt rundt aktuelle direktiver og bruk av ”veto-retten” bidrar til økt diskusjon om Norges tilknytning til EU. Men hvordan blir egentlig et lovforslag i EU til en del av norsk rett? Og hva betyr den såkalte reservasjonsretten? Det - og andre spørsmål om prosessen rundt EØS-avtalen - gir denne artikkelen svar på.


 

 

Oversikt

1. Kommisjonen forbereder og foreslår nytt EU-regelverk
2. Forslag fra Kommisjonen fremmes for diskusjon og vedtak i Europaparlamentet og Rådet
3. Implementering av lovforslaget
4. Behandling i EFTAs organer
5. Vedtak i EØS-komiteen
6. Gjennomføring i norsk rett
7. Kontroll av norsk gjennomføring og håndhevelse
8. EFTA-domstolen

Kommisjonen forbereder og foreslår nytt EU-regelverk
Konsultasjon med ekspertgrupper
Under forberedelsesfasen av ny lovgivning er det Kommisjonen som har hovedrollen. Kommisjonen har den formelle initiativretten. Det vil si at det er den eneste EU-institusjonen som formelt kan legge frem forslag til nytt EU-regelverk. Nye initiativ er vanligvis varslet i Kommisjonens arbeidsprogrammer. Arbeidsprogrammene legges fram for et år av gangen, og inneholder nyttig informasjon om hva som er planlagt framover.

Medlemslandene og Europaparlamentet konsulteres også uformelt i prosessen, Utgangspunktet for Kommisjonens arbeid med nye initiativ er gjerne en grønnbok (tilsvarerer en norsk offentlig utredning (NOU)) eller en melding (Communication) som skisserer felles utfordringer på europeisk nivå. Det inviteres gjerne til offentlige høringer, også gjennom Internett, hvor både regjeringer, organisasjoner, eksperter og arbeidslivets parter kan spille inn synspunkter. Også norske aktører deltar i disse høringene.

På grunnlag av de innspill som er kommet til grønnboken, utarbeides det enten en hvitbok, som ligner en Stortingsmelding, eller en handlingsplan som skisserer konkrete oppfølgingstiltak, inkludert ny lovgivning. Dette arbeidet forankres i den relevante enheten i Kommisjonen og konsulteres gjerne med ulike ekspertgrupper. I arbeidet med brede strategier og sektorovergripende initiativ arrangerer både EU-formannskapet og Kommisjonens gjerne brede konferanser og seminarer (stakeholder-conferenceses) hvor alle sektorinteresser inviteres til å bidra, også representanter for norske myndighet på områder som er av betydning for Norge, for eksempel arktisk politikk.

EØS/EFTA-landene har også adgang til å delta i ekspertgrupper som bistår Kommisjonen i samsvar med EØS-avtalens artikkel 99(1). I tillegg finansierer Norge såkalte nasjonale eksperter som også arbeider i Kommisjonen på områder hvor Norge har særskilt kompetanse. De bidrar med sine erfaringer fra norsk forvaltning og næringsliv i Kommisjonens arbeid med ny politikk for eksempel innenfor det maritime området, dyrevelferd, fiskeri, energi og administrativ forenkling for næringslivet.

Før Kommisjonen kan legge frem et forslag for medlemslandene i Rådet skal det gjøres et formelt vedtak av Kommisjonskollegiet. Deretter oversendes lovforslaget til Rådet og Europaparlamentet. I saker hvor Europaparlamentet har medbestemmelse behandler institusjonene forslaget parallelt.

Forslag fra Kommisjonen fremmes for diskusjon og vedtak i Europaparlamentet og Rådet
Når forslag til nytt EU-regelverk oversendes til Rådet og Europaparlamentet, skal det etter artikkel 99(2) i EØS-avtalen også sendes til EFTA-landene dersom Kommisjonen anser forslaget som EØS-relevant. I bestemmelsen heter det videre at ”på anmodning fra en av avtalepartene skal en foreløpig meningsutveksling finne sted i EØS-komiteen.”

I EØS-komiteen ber Norge gjerne om en orientering fra Kommisjonen om nytt regelverk som er av stor betydning for EØS/EFTA-landene. Et eksempel på dette er energi- og klimapakken fra januar 2008. I forbindelse med denne pakken ga DG Tren og DG Miljø våren 2008 en første briefing om innholdet i Kommisjonens forslag.

Nye forslag settes også på dagsorden i den berørte EFTA-arbeidsgruppen som gjerne inviterer representanter for formannskapet og Kommisjonen for å gi en nærmere redegjørelse for de enkelte elementene i forslaget.

Forslag til nytt regelverk behandles av Europaparlamentet og/eller Rådet litt ulikt, avhengig av hvor forslaget er hjemlet i EU-traktaten. Mesteparten av EØS-relevant regelverk behandles etter den såkalte medbestemmelsesprosedyren. Det gjelder eksempelvis for nytt regelverk for det indre marked.

De fleste lovforslag som er EØS-relevant behandles av både Rådet og Europaparlamentet.

Medbestemmelsesprosedyren
Førstegangs behandling (Første lesning)
Medbestemmelsesprosedyren begynner med at Kommisjonens lovforslag oversendes Rådet og Europaparlamentet. For at forslaget skal kunne vedtas, må de to institusjonene vedta likelydende lovtekster. Hvis ikke må lovforslaget forkastes.

Lovgivningsprosessen i EU kan ta mange år, og man forsøker derfor å bli enig gjennom én enkelt behandling i Europaparlamentet (som avgir sitt formelle syn først) og i Rådet. Parlamentet oppnevner rapportør (saksordfører), som har ansvaret for å lose saken gjennom komitebehandling til plenum. Etter komitebehandlingen er det uformelle forhandlingsmøter mellom institusjonene i forkant av Europaparlamentets første avstemning i plenum, eller det man kaller første lesning.

Kommisjonen deltar aktivt i disse drøftingene, som kalles trilog-møter. Trilog-møtene kan skje på politisk nivå og mellom embetsverk og parlamentarikere. De opprinnelige forslagene kan bli kraftig omarbeidet i denne prosessen, og EU-delegasjonen forsøker å følge sakene tett opp dersom det er forslag som direkte berører norske interesser. Det er også aktuelt å spille inn konkrete tekstforslag til parlamentet i denne perioden.

Det er ingen tidsfrister på dette stadiet, og både Rådet og Europaparlamentet kan velge å avvise Kommisjonens forslag. Det kan skje i kontroversielle saker hvor det er klart at det ikke blir enighet om ny lovgivning. Hvis parlamentet og Rådet blir enige, er forslaget vedtatt i første lesning.

Andre lesning
Oppnås det ikke enighet i første runde, vil Rådets syn (felles holdning) bli oversendt til Europaparlamentet, og på ny må de to institusjonene forsøke å finne fram til enighet. Ved andregangsbehandlingen er det imidlertid tidsfrister: de to institusjonene har ikke mer enn tre måneder hver på å vedta sine standpunkter. Dersom Europaparlamentet godtar Rådets posisjon fra første lesning, kan forslaget vedtas raskt. Dette omtales også som akselerert andregangsbehandling.

I mange tilfeller vil imidlertid Europaparlamentet ikke følge Rådet fullt og helt, men vedta nye endringsforslag. På dette stadiet i prosessen er det ikke mulig å bringe opp helt nye saker. Endringsforslagene må relatere seg enten til endringer Europaparlamentet krevde i sin førstegangsbehandling eller til endringer som Rådet har introdusert i sin felles holdning. 

I etterkant av Europaparlamentets andregangsbehandling, gir Kommisjonen sitt syn på endringene som parlamentet har vedtatt, før saken blir behandlet for annen gang i Rådet.

Kommisjonens holdning er av betydning for Rådets behandling av det reviderte lovforslaget. Hvis Kommisjonen har uttalt seg positiv til parlamentets endringsforslag, trengs det bare et kvalifisert flertall i Rådet, mens en negativ uttalelse fra Kommisjonen krever enstemmighet i Rådet.

Dersom Rådet støtter parlamentets tillegg blir forslaget vedtatt i andre lesning.

Medlemslandene i Rådet er samlet i Justus Lipsius-bygningen i Brussel.

Forliksprosedyren
Hvis Rådet derimot ikke kan godta parlamentets tillegg, starter det som kalles forliksprosedyren. Det oppnevnes en komité, forlikskomiteen, som i løpet av tre måneder skal forsøke å komme frem til enighet, basert på Rådets og Europaparlamentets posisjoner. Forlikskomiteen er satt sammen av et likt antall representanter fra Rådet og Europaparlamentet, og ledes i felleskap av presidenten i parlamentet og presidenten for Rådets roterende formannskap. Kommisjonen spiller en viktig meglerrolle i disse forhandlingene.

Hvis komiteen kommer frem til et kompromiss, kan lovforslaget vedtas etter at både Rådet og Europaparlamentet i plenum bekrefter enigheten. Dersom man derimot ikke blir enige, eller enigheten i forlikskomiteen ikke bekreftes av de to institusjonene, blir lovforslaget forkastet. Kommisjonen må da enten legge saken bort, eller fremme et helt nytt forslag og starte beslutningsprosessen forfra igjen.

Norsk påvirkning
Under beslutningsfasen, etter at Kommisjonen har oversendt forslaget til ny rettsakt til Rådet og Europaparlamentet, åpner EØS-avtalen for dialog mellom EFTA/EØS-landene og EU gjennom artikkel 99(3).

Norge og EFTA/EØS-landene kan også komme med sine innspill i prosessen. I praksis er denne dialogen uformell gjennom møter med medlemsland eller representanter fra Europaparlamentet både i Brussel og i hovedstedene.

Lovforslaget er vedtatt
Videre steg i EU
Når lovforslaget er vedtatt av Europaparlamentet og Rådet, er det Kommisjonens ansvar å etterse at det blir gjennomført i medlemslandene. Det finnes en rekke ulike former for rettsakter. Et rammedirektiv kan være ganske åpent formulert, og gir stor frihet til landene til å velge den form for gjennomføring som samsvarer best med nasjonal lovgivningstradisjon. Medlemslandene må notifisere Kommisjonen om at regelverket er gjennomført innen fristen. EFTA/EØS-landene må notifisere EFTAs overvåkningsorgan, ESA. Det er Kommisjonens ansvar å påse at direktivet er gjennomført på måte som samsvarer med direktivteksten. For EFTA/EØS-landene er det ESA som har denne oppgaven.

Komitologi
I mange rettsakter er også Kommisjonen pålagt oppgaver på vegne av medlemslandene for eksempel gjennom fastsettelse av mer tekniske forskrifter og krav til virksomheter i EU. Det skjer gjennom en beslutning i Kommisjonen, men denne må fremlegges for en komité med representanter for medlemslandene. Disse komiteene gir medlemslandene en viss kontroll med hvordan Kommisjonen utøver den makten den er tildelt. Dette systemet omtales som komitologi. De vesentligste deler av EU-lovgivningen skjer gjennom en slik form for delegert lovgivningskompetanse.

Representanter fra Norge deltar også i slike komiteer i samsvar med artikkel 100 i EØS-avtalen. De norske representantene er med i forberedende arbeid og diskusjoner om Kommisjonens foreslåtte vedtak i komiteene, men kan ikke stemme over det endelige vedtaket slik medlemslandenes representanter kan gjøre.

Videre steg i EØS
Når lovforslaget er vedtatt som en rettsakt i EU skal Kommisjonen vurdere om de anser forslaget som EØS-relevant Slike forslag blir merket EØS-relevant og publisert i Kommisjonens Official Journal (lovtidende). Formelt sett er det er opp til EØS-komiteen å avgjøre om rettsakten er relevant, og spørsmålet skal også drøftes mellom EFTA/EØS-landene og med Kommisjonen før det tas endelig stilling til dette.

Behandling i EFTAs organer
Ansvaret med å følge med når Kommisjonen legger frem forslag til nye EØS-relevante rettsakter ligger hos EFTAs sekretariat. Sekretariatet gir beskjed til myndighetene i EFTA-landene, og de settes på dagsorden i den berørte EFTAs arbeidsgruppen. EØS-avtalen gir EFTA/EØS-landene rett til å oversende Kommisjonen formelle EFTA-kommentarer til rettsakter som behandles i EU-institusjonene, og kopier av disse sendes som oftest også Rådet og Europaparlamentet. Straks en rettsakt er vedtatt på EU-siden, vil EFTA-sekretariatet sende ut en henvendelse (standard sheet) til EFTA/EØS-landene med spørsmål om rettsakten anses relevant, om det trengs tilpasninger (substansielle eller tekniske) og om den trenger samtykke i noen av de nasjonale parlamentene i etterkant av behandlingen i EØS-organene.

Ansvaret med å følge med når Kommisjonen legger frem forslag til nye EØS-relevante rettsakter ligger hos EFTAs sekretariat.

For EØS-relevante rettsakter utarbeider EFTA-sekretariatet i samarbeid med arbeidsgruppene utkast til vedtak i EØS-komiteen. Utkastene går deretter til godkjenning i en av EFTAs underkomiteer, som består av representanter fra EFTA/EØS-landenes fag- og utenriksdepartement, før det blir overlevert Kommisjonen. Vanskelige saker blir også drøftet i EFTAs faste komité, som består av EFTA/EØS-landenes EU-ambassadører.

Kommisjonen vil vurdere EFTA/EØS-sidens utkast til beslutning i EØS-komiteen og informere EFTA-siden om eventuelle punkter man ikke kan akseptere og som krever drøftelser. Dersom EFTA-siden har bedt om unntak fra deler av rettsakten eller tilspasninger av mer substansiell karakter, må Kommisjonen innhente godkjenning fra Rådet. Dette skjer gjennom konsultasjon med Rådets arbeidsgruppe for EFTA-saker. Det gjelder også for alle forslag om deltakelse i EU-programmer, som eksempelvis EUs forskningsprogram.

Når partene har blitt enige om innholdet kan saken settes på agendaen for EØS-komiteen for vedtak om innlemmelse i EØS-avtalen.

I Norge konsulteres Stortingets Europa-utvalg (tidligere EØS-utvalget) før hvert møte i EØS-komiteen. Her sitter medlemmer fra utenrikskomiteen, fra Stortingets delegasjon til EFTA-parlamentarikerkomiteen og fra Parlamentarikerkomiteen for EØS. I forkant av EØS-komitemøtene sender Utenriksdepartementet over en liste med aktuelle rettsakter til Stortinget. Den kommenterte listen innholder en oversikt over hvilke rettsakter som krever lov- eller budsjettendring, rettsakter som krever forskriftsendring og rettsakter som ikke har konsekvenser for norsk lovgivning.

Vedtak i EØS-komiteen
Det er EØS-komiteen som vedtar innlemmelsen av nye rettsakter fra EU i EØS-avtalen. I denne komiteen møtes EFTA/EØS-landene og EU-siden som er representert ved Kommisjonen. Komiteen møtes omlag én gang i måneden i Brussel. Fra norsk side møter den norske ambassadøren til EU. EU-formannskapet, Rådssekretariatet og medlemslandene kan delta som observatører, men de har ikke talerett. For at den nye rettsakten skal kunne innlemmes i EØS-avtalen, må EU og EFTA/EØS-landene være enige.

Reservasjonsretten
Dersom Kommisjonen mener en EU-rettsakt burde innlemmes i EØS-avtalen, men EFTA/EØS-landene, etter diskusjon i EFTAs faste komité, ikke finner den relevant, vil Kommisjonen kunne ta saken opp i EØS-komiteen. Finner man ingen løsning der, kan EU innen visse tidsfrister sette deler av avtalen ut av kraft i henhold til EØS-avtalens artikkel 102. EU har utløst artikkel 102-prosedyren ved to tilfeller siden EØS-avtalen trådte i kraft i 1994. I 2002 var Liechtenstein ikke uten videre enig om å innlemme det såkalte hvitvaskingsdirektivet, og i 2007 var Island og Liechtenstein ikke var enig i å innlemme EU-regelverk om fri bevegelighet av personer i EØS. I begge saker ble det funnet løsninger før tidsfristene løp ut, og de omstridte rettsaktene er innlemmet i EØS-avtalen med noen nødvendige tilpasninger.

Denne muligheten for å reservere seg mot ny lovgivning fra EU, reservasjonsretten, blir også omtalt som en vetorett. Dette er for så vidt riktig, selv om det er ikke en vetorett mot ny lovgivning i EU, men mot ny EU-lovgivning for EFTA/EØS-landene. Derfor er det vanlig å snakke om at EFTA/EØS-landene kan reservere seg mot ny lovgivning, fremfor at de kan legge ned veto mot denne.

Suspensjon av deler av avtalen etter artikkel 102 har aldri blitt satt ut i livet, og det er usikkerhet knyttet til hvilke reaksjoner en eventuell reservasjon vil få for EFTA-siden. En mulig konsekvens vil kunne være at den berørte delen av det aktuelle vedlegget, det vil si regelverk innen den gjeldende sektor, midlertidig settes ut av kraft. Før dette kan bli aktuelt, skal partene bestrebe seg på å løse konflikten eller begrense skadevirkningene i så stor grad som mulig.

EØS-avtalen gir ingen klar anvisning på hvilket regelverk som skal omfattes dersom midlertidig opphør skulle bli aktuelt. Dette vil det måtte tas stilling til i det konkrete tilfellet.

Det er vanskelig å vite hvor omfattende skadevirkninger for EØS-samarbeid et nei til innlemmelse av en rettsakt vil kunne få. Dette avhenger av saken, og faktorer av betydning vil være hvor tunge interesser som berøres for EU, og i hvilken grad et nei oppfattes som saklig begrunnet i faglige, rettslige, etiske beveggrunner. Det vil også være av betydning dersom medlemsland med tilsvarende holdninger er blitt nedstemt i EUs interne beslutningsprosess. Dersom det ikke oppnås enighet om hvilket regelverk som midlertidig skal settes ut av kraft, kan det ikke utelukkes at EU iverksetter beskyttelsestiltak etter EØS-avtalens artikkel 112.

Nasjonale forfatningsrettslige krav
Når EØS-komiteen vedtar å ta EU-rettsakter inn i EØS-avtalen (egentlig: i EØS-avtalens vedlegg og protokoller), kan hvert av EFTA/EØS-landene, i henhold til artikkel 103 i EØS-avtalen, ta forbehold om at en eller flere rettsakter krever godkjenning av det nasjonale parlamentet for at EØS-beslutningen skal tre i kraft. Ved innlemmelse av rettsakter som krever lovendring eller som er av særlig betydning for landet, vil regjeringen be om et slikt forbehold og innhente Stortingets samtykke i etterkant av EØS-komiteens vedtak.

I Norge er det nødvendig med Stortingets samtykke når nye rettsakter i EØS har budsjettmessige eller lovgivningsmessige konsekvenser. Da legges det frem en såkalt samtykke-proposisjon for Stortinget, i noen tilfelle i forkant av EØS-komiteens beslutning, men vanligvis i etterkant og innenfor den seks måneders fristen.

Gjennomføring i norsk rett
Når EØS-komiteens vedtak har trådt i kraft, gjenstår det at rettsakten blir en del av norsk rett. Man kan noe forenklet si at det er tre muligheter for hvordan slik gjennomføring kan foregå.

En mulighet er at man fra norsk side konstaterer såkalt rettsharmoni. Dette innebærer at forpliktelsene allerede er dekket i norsk lov, og at man ikke trenger å gjøre noe ytterligere for å sikre at man etterlever den nye rettsakten. En annen mulighet er at rettsakten kan innføres som en forskrift til en allerede eksisterende lov. En forskrift krever ikke Stortingets involvering, og vedtas av regjeringen eller et departement. Mesteparten av EØS-rettsaktene blir gjennomført som forskrifter i Norge. Den tredje muligheten er at rettsakten krever lovendring. Da må regjeringen på vanlig måte legge frem et lovforslag for Stortinget.

Kontroll av norsk gjennomføring og håndhevelse
EFTAs overvåkingsorgan (ESA) har til oppgave å påse at EØS-avtalen overholdes i EFTA/EØS-landene. ESA vil derfor også kontrollere at EU-rettsakter som er innlemmet i EØS-avtalen, gjennomføres i tide i norsk rett og i samsvar med innholdet i EU-rettsakten. Norske myndigheter skal derfor innen seks måneder etter at EØS-vedtaket trer i kraft informere ESA om gjennomføringen på norsk side. Dersom ESA mener at Norges gjennomføring enten er mangelfull eller feilaktig, vil dette bli tatt opp med norske myndigheter. Dersom man ikke kommer til enighet kan saken bringes opp for EFTA-domstolen.

Nedenfor følger en oversikt over prosessen fra ESA tar kontakt med Norge, til saken eventuelt bringes inn for EFTA-domstolen.

 

EFTA-domstolen har jurisdiksjon i saker som ESA anlegger mot et EØS/EFTA-land for brudd på EØS-avtalen. EØS/EFTA-land har på sin side adgang til å påklage ESAs avgjørelser. Private rettssubjekter kan påklage ESAs avgjørelser i tilfeller der en slik avgjørelse er rettet direkte til personen eller når en avgjørelse rettet til en annen person direkte eller individuelt angår vedkommende. EFTA-domstolen kan også avgjøre eventuelle tvister mellom EØS/EFTA-land.

EFTA-domstolen
Det er EFTA-domstolen som avgjør om Norge har brutt EØS-avtalen eller ikke. Dersom ESA mener at Norge ikke har oppfylt sine forpliktelser etter EØS-avtalen, kan Norge trekkes inn for EFTA-domstolen for det som kalles traktatbrudd. EFTA-domstolen har kun myndighet til å dømme i EØS-relevante spørsmål i EFTA-delen av EØS-samarbeidet, og kan med andre ord ikke dømme noen av institusjonene i EU eller noen av medlemslandene for brudd på EØS-avtalen. Domstolen består av én dommer fra hvert av de tre EØS/EFTA-landene.

(Januar 2009)


Kilde: Mads Skogen   |   Del på nettet   |   print